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          國外PPP模式實踐經驗及其啟示

          發布時間:2018-04-12 09:35:22 點擊: 字號:【
            隨著中國城鎮化與工業化進程不斷推進,以傳統“土地財政”為主的基礎設施投融資模式問題日益凸顯。為緩解債務困境與融資壓力,政府將視線再次轉向PPP模式,然而在實施推行中卻是面臨諸多難題。從世界范圍來看,英國、加拿大和澳大利亞等國家的PPP模式發展較為成熟,梳理分析這些國家PPP模式的發展情況,總結經驗做法,對發現和解決中國PPP模式發展中存在的問題具有重要的參考價值。

            一、當前中國PPP模式的主要問題

            從過往來看,中國PPP模式經歷了較為曲折的發展過程,合作參與方由外國資本轉向國內社會資本,其榮辱興衰與政府融資能力密切相關。近年來,在政府的大力推廣下,中國PPP模式取得了長足的發展。根據財政部PPP中心統計顯示,截至2017年末,全國入庫PPP項目數量為7,133個,項目投資額為107,555億元。雖然各方不遺余力,但PPP模式卻是“叫好不叫座”。截至2017年末,全國入庫PPP項目處于執行和移交階段為2,729個,落地率僅有38.2%,PPP模式發展仍存在的諸多障礙。

            一是地方政府“重融資,輕管理”發展理念導致PPP模式異化為另一種政府融資平臺。2011年以來,中國GDP增長率屢創新低,地方政府面臨較大的“穩增長”任務,嘗試利用PPP模式緩解投融資壓力。由于“重融資,輕管理”思想濃重,地方政府片面強調PPP模式的融資功能,忽視發揮和引進民間資本在管理效率和技術水平方面的優勢,導致PPP模式僅僅產生了延遲財政資金支出時間的作用,淪為地方政府緩解債務困境短期內的“甩包袱”手段。

            二是民間資本與地方政府的地位不對等導致PPP模式交易成本過高。在PPP項目的識別選擇方面,地方政府享有絕對的主導權,易產生政績追求凌駕公共需求的現象。在監管審批階段,財政部PPP中心與發改委均享有審核權力,“條塊分割,多頭管理”的局面成為阻礙PPP模式發展的機制掣肘。此外,在PPP項目移交過程中,缺乏專業的第三方監督評估機構,地方政府集“運動員”與“裁判員”于一身,極易誘發利益輸送、道德失信等風險。

            三是融資困難與政府支持力度不足導致PPP項目落地率較低。PPP項目具有投資大、周期長、風險高、利潤低等特征,項目本身產生的現金流往往無法覆蓋融資成本,且PPP項目的評審論證難度大,與商業銀行傳統的信貸條件不符,難以獲得金融機構的支持。地方政府服務意識和服務水平不高,配套保障措施不到位,對PPP項目的補貼方式與數量存在不確定性,造成民間資本對PPP模式“畏首畏尾”。

            二、國外PPP模式實踐經驗介紹

            (一)英國PPP模式的實踐經驗

            英國是最早提出并實施PPP模式的國家,同時也是世界范圍內PPP模式發展較為完善的國家,是推動社會私人資本參與公共事業建設的成功典范。

            英國PPP模式的法律體系構建成型,設立了專業的監管機構,建立了完善的PPP評價體系和合同操作標準,政府為PPP項目提供有力的融資支持。

            一是構建完備的PPP法律保障體系。1997年,英國出臺了《國家衛生服務法案》和《地方政府契約法案》,規定醫院和地方政府具有與社會私人資本方簽訂PFI的法律主體資格。2006年,英國的《公共合同法》、《公共事業單位合同法》與《政府采購法》相繼出臺,從指引辦法和采購層面構建了PPP模式的物有所值(VFM)制度。此外,英國財政部自1992年以來,不斷頒發各類部門規章及規范性文件,PPP模式的制度法規體系日漸成型。

            二是逐步建立PPP模式的三級監管體系。截至2011年末,英國逐步建立了由隸屬于財政部的基礎設施局(IUK)、位于中央和地方之間的Local Partnerships和政府采購局(OGC),以及地方政府管理機構組成的三級監管體系。其中,IUK負責PPP政策與綱領性文件的制定,并提供智力與資源支持,Local Partnerships和OGC承擔中央與地方的協調職責,地方政府管理機構直接管轄所屬區域內PPP項目的開展實施。

            三是不斷完善PPP評價體系與合同操作標準。經過多年的推廣應用,英國切實總結PPP模式在基礎設施建設、環保醫療等公共事業領域的經驗成果,于2004年發布了《資金價值評估指南》和《定量評價用戶指南》,作為PPP項目成本分析、定量評價的重要依據。2012年,英國在PFI模式的基礎上推出《標準化PF2合同》,對信息透明公開、風險合理分配、條款變更裁定等方面進行了系統優化。

            四是加強對PPP模式的融資支持力度。一方面,發達活躍的英國金融機構和資本市場為PPP提供期間長、成本低的融資服務,固定利率期限可長達40年,最低利率僅高出國債利率75個BP。另一方面,當PPP項目遇到融資困境時,政府部門將通過提供過橋性資金、組織銀行團貸,或由政府成立的股權投資基金和養老基金投資平臺提供擔保等形式,確保PPP項目具有穩定的資金來源,推動其順利運行。

            (二)加拿大PPP模式的實踐經驗

            PPP模式在加拿大也獲得了長足的發展。加拿大各級政府高度重視,對PPP項目的推行和支持力度較大。1991~2013年期間,加拿大政府共計啟動了206個PPP項目,項目總金額超過630億美元,占加拿大國內公共服務領域項目的15%~20%,涉及交通、醫療、環境和住房等多個行業。

            加拿大PPP模式的參與方具有明確的責任界定,頂層設計和管理體制較為健全,有專業機構負責PPP項目的審核工作。

            在責任界定方面,加拿大PPP項目具體的運作過程由私人部門全權負責,可以避免由不同社會資本方負責某個階段導致的不穩定性和推卸責任;在PPP項目完工之前,政府沒有任何支付責任,PPP項目建設完成并且達到事先約定的服務標準后,政府會履行支付責任,但支付期限延伸到項目的整個生命周期。

            在管理體制方面,加拿大在國家層面成立了PPP中心(PPP Canada)。加拿大PPP中心為加拿大聯邦政府所有,實行市場化的商業模式運作,其職責類似于英國的基礎設施局(IUK),主要負責PPP模式的推廣宣傳、政策指導與技術援助,同時負責審核聯邦級PPP項目。加拿大PPP中心下設“加拿大P3基金”,提供最高不超過項目投資額25%的資金支持。另外,加拿大各級政府通過制定基礎設施規劃,不斷完善PPP項目采購流程。

            (三)澳大利亞PPP模式的實踐經驗

            澳大利亞發展PPP模式始于20世紀80年代,并逐步將其應用到公共服務的諸多領域。

            澳大利亞PPP模式實行以項目公司為載體的運行機制,注重對私人資本權益的保護。

            在運行機制方面,澳大利亞最普遍的PPP模式是由投資者成立專門的項目公司(SPV),由項目公司與政府簽訂PPP協議,負責項目的融資、建設和運營等事宜,其最具代表性的是案例就是悉尼奧運會主體育場。悉尼奧運會主體育場總投資6.15億澳元,政府資本金占15.8%,其余部分由中標聯合體成立的“2000年澳大利亞體育場公司”負責籌集,該項目公司代表中標人同悉尼州政府、奧組委均簽署協議,取得悉尼奧運會主體育場融資建設及在建造后31年的經營與維護權。在經過最初階段的虧損后,悉尼奧運會主體育場逐漸開始盈利。

            在風險收益方面,澳大利亞在PPP模式發展初期不斷擴大私人資本參與范圍,將PPP項目的建設和運營風險交由項目公司(SPV)承擔,由于私人資本享受的收益與其承擔的風險不匹配,進而導致部分項目以失敗告終。2000年之后,澳大利亞開始修訂PPP相關法律法規,出臺了針對保護私人資本權益的特別法律,以進一步完善PPP模式的發展。

            三、國外PPP模式實踐經驗對中國的啟示

            從嚴格意義上來講,相比西方國家,中國PPP模式起步并不算晚,也取得了一定的階段性成果,但效果始終不盡如人意,仍存在諸多問題。通過對國外PPP模式發展經驗的梳理,我們可以得到如下啟示:

            第一,PPP模式要實施總量控制,強化項目監管,提高合規性。從國外經驗來看,PPP模式廣泛應用于公共事業的各個領域,但在投資總量上占比并不高(約30%),其更加注重項目建成后的運營效率。2014年以來,國內PPP項目數量和投資額呈現爆發式增長,但項目落地率較低,主要是地方政績項目、低效項目和重復項目偏多,在合規性方面存在較大問題。因此,應對當前納入財政部PPP中心管理的PPP項目實施“清庫整理”,進行總量控制,加強監管審核,“差”的項目出清整頓,“優”的項目繼續推進,提高PPP項目的合規性和落地率。

            第二,必須實現由“重建設輕運營”向“重建設重運營”轉變,限制國有企業的參與規模,防止PPP模式異化成為另一種融資平臺。從加拿大和澳大利亞的經驗來看,在PPP模式的運作過程中,私人部門是投資建設主體,私人部門與政府部門的責任義務不僅是清晰界定的,而且是貫穿整個項目始終的。當前國內的問題是,地方政府為了尋求公共領域的投融資來源,將目光轉向PPP模式,往往只注重眼前的投資建設,忽視對項目運營管理的保障,民間資本出于自身利益的考慮,對PPP項目持謹慎態度,參與程度較低,主導PPP的仍是央企和國企工程公司,“PPP做成了拉長版的BT”,難以實現“提高公共服務供給的質量和效率”這一PPP本質要求。

            第三,金融機構尚對PPP模式持謹慎態度,民間資本參與PPP模式的市場環境和融資保障服務亟待完善。英國憑借發達的金融市場,為PPP提供期間長、成本低的融資服務,私人資本參與PPP項目面臨良好的融資信貸環境。在國外,真正主導PPP的是金融機構。國內金融機構固守傳統,比較依賴政府信用,依賴于央企、國企信用,能夠獲取足夠穩定的收入來源,并不關心PPP項目本身的現金流,對PPP項目持謹慎甚至是剝離態度。金融機構的消極態度,使民間資本難以獲得充分的融資支持,必然會降低參與度。隨著新一輪的金融監管風暴襲來,將倒逼金融體系改革,去杠桿、投向實體已然是趨勢,對PPP或是一種利好。(文/位明亮)

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